【意見書】国民のための司法制度改革を：第４、法曹人口大幅増員について

　法曹人口増員を考える場合忘れてはならないことは、弁護士人口を増員するだけでは、国民にとって利用しやすくその権利を実現する司法は実現し得ないということです。弁護士や司法による救済を受ける権利を保障するためには、以下のような改革を法曹人口の大幅増員と同時併行で行うことを審議会は提案すべきであると考えます。とりわけ、法曹人口について具体的な数値目標を提案した現時点でおいては、以下の諸々の改革についても、単にその必要性を指摘するだけでなく、数値目標や実施期限を明記した具体的な提案をすべきです。
　法曹人口大量増員を自己目的化することなく、何が国民にとって利益となるのかという観点から計画的な増員を検討し、提案することを強く求めます。

(1) 裁判官・検察官やその他の関係職員の大幅増員
　第1に、法曹人口の増加が単なる弁護士人口だけの大幅増加に終わらないようにし、裁判官や検察官の大幅増員を必ず実現することが必要不可欠です。そのことが確実に実現されるように、審議会において今後、国民にとって必要な裁判官や検察官の総数を議論し、当面到達すべき数値目標を決めること、及び、その数値目標にいつまでに到達するのか、そのために毎年裁判官と検察官を新規に何人ずつ増加させるのかの増員計画を具体的に策定することを強く求めます。裁判官大幅増員の必要性やその具体的方策については、第6「裁判官制度の改革について」で述べるのでここでは繰り返しませんが、ただ一つ指摘しておきたいことは、日本の裁判官の数が簡裁裁判官も含めて約3000人に過ぎないのに対して、アメリカは約1万4000人、イギリスは約6700人、ドイツは約3万3800人、フランスは約9800人と言われており、日本は裁判官の数においても諸外国と比べて極めて少ない状況にあることです。ある現職裁判官も、現在の裁判官の負担過重な状況から裁判官を倍増し、手持ち事件数を半分程度にする必要があると提案しています。
　ところが審議会は、裁判官不足については十分な審議を行っておらず、法曹全体の人口については諸外国の人数を細かく挙げて比較しているにもかかわらず、裁判官の数については何ら実証的な検討を行っていません。この点を見ると、審議会は裁判官増員を軽視し、弁護士だけの大幅増員を意図しているのではないかとの懸念を抱かざるを得ません。このような懸念を払拭すべく、最終報告では裁判官や検察官の大幅増員を具体的に提案することを強く望みます。
　また同時に、裁判所職員や検察庁職員についても、必要な総数は何人かの数値目標、その数値目標に到達する目標年度とそれまでの毎年の増員人数を具体的に定める必要があると考えます。なお中間報告は、裁判官や検察官については「大幅な増員」としながらその他の職員については「適正な増員」として表現を区別していますが、これがもし、職員の増員については大幅に増員する必要がないとの意味であれば問題です。現状はこれら職員についても大幅に不足しており、審議会としては、関係職員の労働組合などからも意見を聞きながら必要な人数を明確にしていくべきであると考えます。
　また、正確な記録に基づいた正しい裁判を実現する上で現行の速記官制度は重要な役割を果たしてきましたが、最高裁は、速記官の養成を停止して外注による録音反訳方式を導入し、裁判調書の簡略化を進めています。その結果、証人尋問調書の正確性の低下などの懸念も生じており、最高裁に対して、速記官養成を直ちに再開・拡充することを提案すべきです。

(2) 弁護士による法的援助を受ける上での障害解消に対する公的支援
　第2に、中間報告は、国民の「弁護士へのアクセス」を拡充するために、弁護士人口の大幅増加とともに、「それだけでは解決できない問題、例えば、弁護士過疎、経済的理由によるアクセス障害、弁護士に関する情報の不足、依頼内容の高度化、専門化への対応の不十分性等の問題を解消するために、早急に必要な措置が講じられなければならない。」としていますが、指摘された問題の中には弁護士や弁護士会だけでは解決不可能なものが多々含まれており、その解決のためには、国や地方自治体による公的支援が必要不可欠です。
① 弁護士の地域偏在の解決の方策
　例えば弁護士の地域偏在の問題については、現在弁護士会は様々な努力を行っていますし、弁護士人口を増やすことは地方で開業する弁護士の増加にある程度寄与する可能性もありますが、それだけでは到底解決不可能です。この問題は日本全体における人口や経済の偏在、地方の過疎化問題と密接に関連しています。弁護士は経済的には事業者に過ぎず、そのため、経営が維持しやすい人口や経済の集中する都市に偏在することはある意味では当然ともいえます。もちろん、過疎地において弁護士による法的援助を受ける権利が十分保障されていない現状の持つ重大性を認識し現在弁護士会は努力を行っていますが、その解決を、自ら事務所経営を維持しなければならない事業者に過ぎない弁護士やその組織である弁護士会だけに頼ることは不可能であり、その解消のためには国や地方自治体などによる公的支援が不可欠です。例えば北海道のような極めて範囲が広く人口密度の低い地域や交通手段が限られ移動に時間を要する離島などにおいては、弁護士が個人の力で事務所を構えることは極めて困難であり、国や地方自治体による公的援助なくしては、国民の裁判を受ける権利を保障することは不可能です。
　現在指摘されている対策としては、法律相談センターや法律事務所の設置、それに対する公的支援がありますが、これらについては早急に具体化する必要があります。また、その他にどういう政策がありうるのかについては、まず実態調査とその原因の分析が必要です。弁護士会と協力し、この間の弁護士増員で新規登録弁護士が増えたのかどうか、増えない場合はその原因はどこにあるのかなどの実態調査を行い、それを踏まえた上で対策を検討することが必要だと考えます。
　また弁護士の地域偏在は、最高裁や法務局による地方切り捨てとも密接に関係しています。これまで最高裁や法務省は、簡易裁判所、地裁・家裁の支部、登記所などの公的司法関係施設の統廃合を進め、地方における司法的救済を受ける権利を損なう方向での政策を推進してきました。たとえば最高裁は、1988年５月に簡易裁判所を101庁廃止しています(1947年の簡裁設置時の575庁から現在は438庁に減少)。また1990年には41庁の地裁・家裁の支部を廃止しています。
　さらには、全体的な裁判官や職員不足のため、大都市部等に人員を集中し支部において人員を削減することが進められ、裁判官が常駐しない地裁・家裁支部が生じています。その結果法廷開廷日や調停日が非常に限られ（月1回や2回という裁判所もある）、地方における市民が裁判所を利用しようと思っても利用しづらい状況が生まれています。そしてそのことが更なる裁判所離れを招くという悪循環に陥っています。
　弁護士過疎問題の解決は、最高裁や法務省による司法過疎推進政策の転換なくして実現できるものではありません。司法過疎推進政策を転換させ、地域の隅々に国民が司法サービスを享受するための司法関係施設を設置させることが必要です。折角弁護士が地域に増えてもそこに裁判所がなければ弁護士はその役割を十分に果たすことが出来ません。
　この点について中間報告は、「あらゆる地域、分野のあらゆる人々の法的正義へのアクセスが実質的に保障されていることは、司法制度が国民のための存在であるための前提的要請である。国民の法的正義へのアクセスをあまねく保障すること、すなわち、弁護士へのアクセス障害の解消は、弁護士、弁護士会の社会的責務と言うべきである。」と述べていますが、「司法へのアクセス」を単純に「弁護士へのアクセス」と同一視するという誤りを犯しています。弁護士だけでなく、裁判所や登記所など司法全体を視野に入れた司法による権利救済・法的サービスの拡充を検討する必要があります。
　また中間報告が、国民の身近に法曹がいることの重要性を言いながら、そして弁護士の地域的偏在の問題を指摘しながら、この間最高裁が進めてきた簡易裁判所の統廃合や地裁・家裁の支部の廃止については、両論併記のまま何ら具体的な改革案を提案していないことにも大きな疑問を感じます。
　国民の裁判を受ける権利を保障するため、審議会が最終報告において、弁護士の地域偏在だけでなく、裁判所その他の司法関係施設の地域偏在の解消についても具体的な提案を行うことを強く求めます。
② 経済的理由による裁判を受ける権利の侵害の解消の方策
　経済的理由により裁判を受ける権利が十分保障されていない状況を解消するためには、法律扶助制度の大幅拡充が不可欠です。いくら弁護士人口が大幅に増員されてもこの点が解消されなければ国民による弁護士の利用は増加しません。今年民事法律扶助法が成立しある程度拡充されましたが、欧米に比べると非常に不十分です。例えば、本年度の民事法律扶助事業関連予算は前年度の約6億円の約3・5倍の約22億円になりましたが、諸外国の法律扶助制度に対する国庫負担は、イギリスで約1146億円(94年度)、フランスで約182億円(93年度)、ドイツで約363億円(90年度)、アメリカで約462億円(94年度)、スウェーデンで約45億円(93年度)となっており、日本は欧米に比べて大きく立ち遅れています。法曹人口について欧米と比較しフランス並みにすると言うのであれば、法律扶助に対する予算も欧米並みにするべきです。ところが残念ながら中間報告は、民事法律扶助制度の充実の必要性を抽象的に指摘していますが、何ら具体的な提案をしていません。この点でも、審議会の法曹人口に関する議論が大幅増員先にありきで、増員した後どうやって国民のニーズを実現するのかについての責任ある議論が不足していると言わざるを得ません。
　現在の日本の民事法律扶助制度には、以下のような問題があります。
　第1に、現在の民事扶助制度は給付制ではなく立替制で、世界に例のない原則償還制となっており、しかも償還義務免除には厳しい要件が定められていることです。そのため、事件が解決しても経済的利益を得られない事件の場合には、利用者にとって償還義務が大きな負担となっており、その結果、法律扶助制度の利用を手控えるという事態も生じています。
　しかし、事件解決によって経済的利益が得られなくても弁護士による援助を必要とする事件は無数にあります。例えば、離婚事件の中には、相手が無資力で慰謝料や財産分与はおろか養育費すら取ることは不可能だが、どうしても離婚したいとして扶助を利用しているケースがかなりあります。また、加害者が無資力なことがほとんどな犯罪被害者からの受任事件、家庭内暴力事件(ドメスティック・バイオレンス)、ストーカー被害事件などの場合には、被害の深刻さから弁護士による法的援助が必要不可欠ですが、費用の問題が弁護士依頼へのネックになっています。
　しかし他方で、このような事件の処理をすべて弁護士や弁護士会のボランティア活動・プロボノ活動に依存することは限界がありますし、それによって救済される事件がごくわずかにとどまってしまいます。中間報告は「弁護士制度の改革」において「弁護士の公益性」を強調していますが、そのことが、国民の裁判を受ける権利の保障の責任を専ら弁護士に負わせ、国や地方自治体の公的責任をうやむやにするための口実に使われてはなりません。
　従って、原則償還制を改め、経済的に弁護士費用の負担能力がない国民も弁護士による法的援助を受けることができるようすべきです。このことは、すべての国民に等しく裁判を受ける権利を保障する上でも、国民の基本的人権を守る上でも極めて重大です。また、経済的理由により裁判を受ける権利が十分保障されていない現状の解消について国が第1次的責任を負うことからも当然です。市場の自由競争に委ねていたのでは救済されることのない社会的弱者の権利を救済するための司法改革こそ、今求められているものです。
　第2に、扶助対象事件や扶助対象層が限定されていることです。現在の制度は、刑事事件や少年事件その他一定の事件が除外されていること、扶助対象層が所得階層の下から2割の層とされているため予算規模も小さいことなどの問題があります。
　第3に、扶助制度を利用した場合に弁護士に支払われる費用が通常の事件よりも極めて低額なことです。扶助事件だからといって通常の事件よりも事件処理に要する手間と時間が軽くて済むというわけではなく、結局扶助事件を受任した弁護士の犠牲的精神の下で制度が維持・運営されている面があります。もちろん弁護士や弁護士会が国民のために努力することは当然だと考えますが、社会的弱者の裁判を受ける権利を保障する立場にある国や行政の責任を軽視して、それを弁護士・弁護士会のボランティア活動・プロボノ活動に肩代わりさせるような制度となっては限界があります。「法の支配」を全国あまねく実現するために弁護士人口を大幅に増加させるというのであれば、弁護士が「法の支配」を実現するための制度的基盤構築にも意を用いるべきです。
　以上の点は、民事法律扶助法の国会審議の際も問題となり、参議院の附帯決議の６項において、民事法律扶助の対象者、対象層の拡大、法人に対する法的支援制度、少年事件、被疑者段階における刑事事件をも視野に入れた刑事に関する総合的な公的弁護制度の導入などについて、司法制度改革審議会の審議結果等を踏まえて鋭意検討することとされました。従って、民事扶助制度の抜本的な改革を提起することは審議会が国会から委ねられた重大な責務です。
　しかし中間報告は、問題点を簡単に指摘するだけで、具体的にどのような改革を行うのかまったく明らかではありません。今後早急に上記の点を踏まえた改革の方策を具体化することを強く求めます。とりわけ、前述したように、法曹人口について欧米先進国との比較を行い具体的な数値目標を掲げているのであるから、法律扶助予算についても欧米先進国との比較を行い、それに匹敵する水準を目指し数値目標を掲げること、そしてそれを法曹人口の大幅増員と同時併行で実施すべきことなどを提案すべきです。
　なお、法律扶助制度に関しては、被疑者・被告人の公的弁護制度の在り方との関係で、制度の運営主体や監督権限の在り方が議論されていますが、この点は、第7の「『利用しやすい司法制度』について」や第9の「『国民の期待に応える刑事司法の在り方』について」で触れますのでここでは省略します。

（3）司法全体の実効性の拡充・強化
　第3に、国民の裁判を受ける権利を保障するためには、単に弁護士の利用を容易にするだけでは到底実現不可能であり、司法全体を国民に利用しやすく、国民の期待にこたえるものにしていく必要があります。この点で中間報告は、弁護士の問題に比重を置き過ぎており極めて不十分であると考えます。
　私たちは、裁判所を含む現在の司法システムが国民にとって権利実現のための実効的な制度になっていないことが国民の裁判を受ける権利侵害の最大の原因であると考えます。従って、裁判所を含む現在の司法制度が国民のニーズに応えていない現状とその原因を分析し、それを改革することが必要不可欠です。そしてそのためには、憲法と国際人権法から見て、本来司法によって救済されるべきであるにもかかわらず司法制度の不備によって現在救済されず放置されている国民の人権・利益にはどういうものがどの程度の量あるのかの分析を、国民による裁判その他の司法システムの利用状況を欧米諸国での利用実態と比較しながら行うことが必要だと考えます。その上で、国民が自己の権利を実現するために利用したいと思えるような実効性のある司法システムを作ることが必要です。現在の裁判所や裁判の抱える問題点や抜本的改革については第6の「裁判官制度の改革について」で詳しく触れていますのでここでは省略します。また裁判手続の具体的な改革については第7の「『利用しやすい司法制度』について」において詳しく述べます。ここで一つだけ指摘するなら、中間報告では委員の意見が分かれたとして打ち出されなかった低すぎる損害賠償額の改革、アメリカでの懲罰的慰謝料のような制度の導入、団体訴権・クラスアクションなどの集団的提訴を容易にする制度の導入などについて積極的に検討する必要があります。このような制度によって、これまで裁判所を利用したくても利用できなかった国民のニーズを実現するルートを作るなら、そのことによって国民の弁護士や司法へのニーズの高まり、ひいてはこれまで泣き寝入りを強いられていた国民の人権救済に繋がると思われます。

(4) 弁護士人口の大幅増員による弊害の予防策の検討
　第4に、弁護士人口の大量増員が国民にとってプラスとなる面とともに、どのような弊害が予想されるのかというマイナスの面についても十分検討し、そのような弊害が少しでも予防・軽減できるような対応策を検討すべきであると考えます。
　この点に関して言えば、まず最初に、法曹の大量増員が法曹の質の低下を招いてはならず、その点で法曹養成制度の改革や法曹となった後の継続的研修などが重要であると考えます。なおこの点については、すでに第3の「法曹養成制度について」で詳しく述べています。
　また、弁護士人口の大幅増加によって弁護士の経済的な困難が増え、これまで弁護士や弁護士会が果たしてきた人権擁護活動に対する取り組みが弱くならないかとの懸念があります。弁護士や弁護士会による人権擁護活動を促進するような支援策を考える必要があります。
　さらに、弁護士人口の大幅増加に伴い弁護士の非行が増加し、国民に被害を与える可能性もあります。このような事態を防ぐためには、弁護士会による自治機能を強化し、弁護士会が自浄能力を十分発揮できるようにすべきです。一部には、弁護士会による弁護士に対する様々な規制を緩和すべきとの意見もありますが、国民の権利に関わる職務に携わる弁護士制度の在り方について安易な規制緩和論を取ることは、結局は国民に被害を与えることになり妥当ではありません。むしろ弁護士会の自治機能を十分に行うことができるようにし、弁護士に対する指導・監督を強化することこそ必要です。また、弁護士会の自治に関しては、一部に、強制入会制度の見直しや綱紀懲戒制度における国家的・権力的介入を意図した発言がありますが、そのようなことになれば、国・行政や大企業に抗してでも人権擁護と社会正義のために活動してきた弁護士・弁護士会のこれまでの在り方を大きく変質させることになり、絶対に反対です。なお、この問題については詳しくは第5の「弁護士制度の改革について」において詳しく述べます。

第４、法曹人口大幅増員について

１、法曹人口増加についての自由法曹団の基本的態度

２、法曹人口の大幅増員と同時に進められるべき改革